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取消“设立许可”,民办养老机构迎来春天了吗?
作者:   来源: 南方都市报  2019-01-08
 
  “这是2019年第一个值得庆幸的好消息:"养老许可"改为"备案登记"。四年为此焦虑和奔波,总算熬过来了。”新年第三天,张世盾得知该消息时不禁感慨万分。
  让他如释重负的,是民政部新年刚刚印发的1号文,即《关于贯彻落实新修改的〈中华人民共和国老年人权益保障法〉的通知》(以下简称《通知》),该文件明确各级民政部门不再受理养老机构设立许可申请,不得再实施许可或者以其他名目变相审批。
  这意味着,“养老机构设立许可”这块曾经绊倒无数人的“绊脚石”,如今已被彻底搬开了,养老行业门槛再次降低。2.4亿多老年人还没有意识到这份文件的意义,但春江水暖鸭先知,张世盾这样的养老工作者仿佛看到了民办养老机构的春天。
  降低准入门槛,养老机构将如雨后春笋般诞生,但同时会不会变得鱼龙混杂?全面放开养老服务市场后,如何才能“管得住”这个行业?如果养老机构倒闭,入住老人的权益如何保障?养老行业的春天,还面临很多挑战。
 
  以往困境:民办养老机构苦于“设立许可”久矣
 
  现状:张世盾两三年办不下来许可证,这在养老行业一点也不罕见。较高的准入门槛,加上养老行业投资大、周期长、回报低、风险大等特点,让许多有心进入养老行业的个人或企业被拒之门外。
  “我们光办土地许可就办了两年,基本每周都跑一趟,估计跑了不下100趟。”提到这个“设立许可”,宁夏西吉县清源和谐社区服务中心理事长张世盾想把有一肚子苦水倒出来。
  这个当过兵、护过林的80后,为了能让老家腰巴庄村里的留守空巢老人颐养天年,于2015年在村里建起了“留守老人颐养园”,前后投资近400万元。
  建院伊始,当地民政部门建议他给养老院办一张“身份证”,然而在跑了两三年后,他想放弃了。按规定,养老院只有拿到许可,才能向政府申请补贴,这是驱使他跑100多趟的最大动力。在农村搞养老院最缺的是资金,为了解决资金问题,他申请过基金会资助项目、政府公益创投项目,断断续续为养老院争取资金。“如果有了许可,我们可以拿到政府的一次性建筑补贴、床位补贴,可以更持续地做养老服务,但是拿到许可证太困难了。”张世盾表示,这次养老机构设立许可改为登记和备案管理后,他们申请政府支持的难度将大大降低。
  民办养老机构苦“设立许可”久矣。于是在民政部发布《通知》后,养老界仿佛都卸下了一身重负。那么这个“设立许可”究竟是什么?为什么让养老工作者连年喊苦?
  南都记者了解到,为促进养老机构健康发展,民政部2013年制定了《养老机构设立许可办法》,简单理解就是养老行业是一个特殊行业,要经营养老机构,除了有营业执照,还要有养老机构设立许可证。而要拿到许可证,养老机构应当符合六个方面的条件,其中一个就是“有符合国家环境保护、消防安全、卫生防疫等要求的基本生活用房、设施设备和活动场地”。
  养老机构服务的是老人这样的社会弱势群体,因而对消防要求特别高,而消防许可过去让许多人“跑断了腿”。
  有政府人士直言,消防许可已经成为养老机构设立的重要障碍。在农村,集体土地产权制约也非常棘手,张世盾两三年办不下来许可证,这在养老行业一点也不罕见。
  较高的准入门槛,让许多有心进入养老行业的个人或企业被拒之门外,而养老行业投资大、周期长、回报低、风险大等特点,则更让他们对这个行业敬而远之。
 
  准入降低:把该放的权利放给市场主体
 
  观点:此次“取消设立许可”新政,要更大限度激发市场活力,营造公平竞争的市场环境,把该放的权利放给市场主体。
  当下,我国养老需求巨大,而养老服务供给的缺口却也不小。官方数据显示,截止2017年底,我国60周岁及以上人口有2.41亿人,占总人口比例高达17.3%。而同期全国各类养老床位合计744.8万张,每千名老年人拥有养老床位仅30.9张,与2.41亿这一庞大的老年人口数相比,特别是与4000多万失能半失能老年人的需求相比,仍然有较大的缺口。
  尽管2017年我国各类养老服务机构和设施超过15.5万个,比上年增长10.6%,但民办养老机构也面临生存困境。民政部2015年1月数据显示,一半以上的民办养老机构收支只能持平,40%的民办养老机构长年处于亏损状态,能盈利的不足9%。北京大学护理学院教授谢红此前接受媒体采访时表示,当前中国开办养老机构是典型的微利行业甚至无利行业,相当多的民营养老机构都处于赔本赚吆喝的状态。
  养老机构设立许可一定程度上制约了社会资本的进入,以及银发产业的发展。在全面放开养老服务市场的政策背景下,取消养老机构设立许可,已经成为政府与行业的共识。
  去年两会期间,民政部部长黄树贤在《部长之声》中就指出目前养老服务领域面临的主要问题,其中就提到一些养老院设施落后、服务类型单一、服务质量不高,且放开养老服务市场、鼓励社会力量参与的政策落实不到位等。
  南都记者了解到,早在2016年,国务院就下发了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》。去年10月11日,国务院办公厅印发的《完善促进消费体制机制实施方案(2018—2020年)》再次提出取消养老机构设立许可,支持各类市场主体增加养老服务供给等措施。近两年,从中央到地方,放宽养老领域的市场准入、推动养老产业发展的系列政策不断出台,如重庆市2017年印发实施意见,提出要降低准入门槛,放宽投资准入等,到2020年全面放开养老服务市场。
  中国社科院社会学所研究员唐钧向南都记者介绍,养老机构设立许可制度由来已久,过去民政部门把养老机构当作具有福利性质的公益服务来管理,而此次“取消设立许可”新政,其眼光显然不在局限于此,而是要更大限度激发市场活力,营造公平竞争的市场环境,“把该放的权利放给市场主体”。
 
  管理难题:入围门槛降低,如何“管得住”?
 
  观点:“取消设立许可”是把以往严防死守的“入围门槛”降低了,今后的重点在于养老机构日常经营活动中的“过程管理”。
  取消设立许可,意味着已经实施5年的养老机构设立许可制度不复存在。有学者指出,民政部门基于许可制度建立的监管体系也将面临重构的艰巨任务。今后,一大批养老机构将诞生,管理部门应该如何才能“管得住”呢?
  关于此,《通知》提出将加强养老机构事中事后监管,创新养老机构管理方式,推动建立养老机构综合监管制度,并要求各地探索建立健全养老服务信用评价、守信激励、失信惩戒等信用管理制度。
  唐钧告诉南都记者,“取消设立许可”是把以往严防死守的“入围门槛”降低了,今后的重点在于养老机构日常经营活动中的“过程管理”。所谓“过程管理”,从宏观层面说,是各级各类政府部门以及政府委托的第三方从外部进行的评估、管理和监督,从中观和微观层面,是养老机构与工作人员的监督管理和自律。不过他又指出,在中国,过程管理尚且属于新生事物,决策者和实施者对其认识还有待理清。
  从“严进”到“宽进、严管”,这对政府加强与完善事中事后监管机制提出更高的要求。业界认为,应该在全国统一的养老机构质量标准体系之上进行等级划分与评定,发挥高等级机构的示范引领作用。
  去年9月,民政部公布了国家标准《养老机构等级划分与评定》(征求意见稿),南都记者获悉,这是自2017年3月民政部等六部委启动养老机构服务质量建设专项行动以来,继《养老机构服务质量基本规范》国家标准之后,拟推出的第二个国家标准,这将有助于提高养老机构服务质量,方便有入住养老机构需求的老年人及其家庭做出选择,加快建立全国统一的养老机构等级评定管理制度。
  唐钧认为,“过程管理”中政府也应“优化服务”,做到公开透明,使服务对象把握选择权。“通过有需要的老人的理性选择,对服务机构进行优胜劣汰,最终使老年服务市场进入良性运行。”他表示。
 
  退出机制:如果养老机构倒闭,老人怎么办?
 
  观点:应该有一笔专门的政府基金来处理这些问题,并可以考虑以政府养老院或敬老院作为中转机构,作临时安排。
  取消设立许可,相当于将养老行业发展更多交给了市场,以“大浪淘沙”的方式,淘汰掉服务质量不高的养老机构。
  今后,养老机构的设立与倒闭将是家常便饭。然而如果一家养老机构倒闭,入住的老年人怎么办?
  去年12月,昆明市西山区人民政府发布通告,要求该区知青老年公寓限期关闭,原因是其存在多项消防安全隐患,不符合设立条件。南都记者了解到,该老年公寓有超过500名老人,尽管当地政府积极推进收住老人的分流安置,但此事仍对老人生活造成了较大的影响。
  唐钧曾参与养老服务行业行政许可的设立过程。他向南都记者表示,当时设立许可是考虑到养老行业具有特殊性,入住养老机构的都是相对弱势的老人,如果养老机构因经营不善而倒闭,老人善后安置事宜将会是一个难题。设立许可,可以在养老机构开业前就对其进行较为严格的审查,规避了很多风险。
  他表示,尽管取消养老机构设立许可是大势所趋,但是文件还是有些令人措手不及。“现在取消了设立许可,但是退出机制没能建立,今后可能还会遇到很多麻烦。”唐钧说。他认为应该先设计养老机构退出机制再取消许可。
  关于养老机构退出机制的设想,他认为应该有一笔专门的政府基金来处理这些问题,也可以考虑以政府养老院或敬老院作为中转机构,作临时安排。民政部政策研究中心主任王杰秀同样认为,如果市场和社会举办养老服务失败退出,政府需要为破产行为买单,负责安置原机构内的老人。
  市场之手也会失灵,这在农村或偏远地区最为明显。张世盾向记者表示,营利性养老院根本无法进入农村,其“留守老人颐养园”也只是为本村留守特困老人免费提供吃住公益性机构,根本无法收费。王杰秀认为,农村和偏远地区的养老服务,失能失智老人的养老服务,是市场不愿进入或无力进入的领域,政府应该为该领域的老人提供基本养老服务。他认为,我国在推进养老服务社会化时,应始终保有一部分公办公营养老机构,确保为特困老人等特殊群体提供福利性养老服务。    
 
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