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广东:积极应对人口老龄化浪潮的江门答卷——江门市全面提升养老机构服务质量纪实
作者:   来源: 江门市民政局  2019-01-02

  习近平总书记在党的十九大报告中提出,积极应对人口老龄化,构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境,推进医养结合,加快老龄事业和产业发展。据统计,截至2017年底,我市60岁以上老年人有79.7万人,占户籍人口总数20.1%,且老年人数以平均每年2.5万人左右的速度增加,老龄化程度不断加深、趋势更加明显、需求更加多样。2017年我市启动养老机构服务质量提升工程以来,各级党委、政府及职能部门将养老工作列入议事日程重点督办,出台扶持优惠政策深化放管服改革,加大政府购买服务力度增强养老服务能力,推进养老机构服务标准化建设,制定落实老年人“大礼包”保障老有所养,积极、及时、科学、综合应对人口老龄化,让改革发展成果更多更公平惠及全体老年人,逐步形成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多元化适度普惠型社会养老服务体系,为全市深度参与粤港澳大湾区国家战略,推进建设“四个走在全国前列”示范城市作出新贡献。
 
  一、高位推动  搭建养老工程基本框架
 
  (一)主要领导政治站位高。地方领导特别是主要领导亲自抓、亲自部署、亲自落实,是促进养老服务业发展、实施养老机构服务质量提升工程的根本组织保障。为统筹推进全市养老服务业发展,提升服务质量,2017年我市在全省率先建立市级养老服务业发展联席会议制度,明确由市政府分管领导担任总召集人,并确定各单位分工内容,统筹协同推进养老工作。
  2017年3月24日,我市成立四个督导组,分别由市委、市人大、市政府、市政协四套班子领导任组长,践行一线工作方法,带队赴辖下三区四市开展养老机构服务质量调研和指导督查,掌握收集第一手材料,初步提出实施养老机构服务质量提升工程的构想。3月28日,市委书记、市人大常委会主任林应武专题调研民政服务机构,提出以推进养老机构标准化建设为抓手,提升养老服务质量,切实保障服务对象人身安全和合法权益。市委主要领导的“点题”,为我市实施养老机构服务质量提升工程明确了重点和方向,也拉开了实施养老机构服务质量提升工程的序幕。5月5日,首次以市政府名义专门召开了养老机构服务质量提升工程动员会。
  2018年5月,我局总结2017年以来提升工程的开展情况,向市委、市政府报送《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的情况报告》,得到市委书记、市人大常委会主任林应武以及市委副书记、市长刘毅等市领导肯定批示,认为:“报告分析具体,建议实在,很好。”。市委副书记、市长刘毅布置专题调研我市养老服务体系建设,了解全市机构养老、居家养老、医养结合等工作情况。同时,根据刘毅市长、梁许赞副市长等市领导的多次批示精神,我局先后向市委、市政府报送了《关于港澳老人选择内地养老后医疗社保对接内地有关情况的报告》《关于我市医疗卫生与养老服务相结合工作的情况汇报》《关于促进民办养老机构发展的建议》等,进一步向市委、市政府反映情况,争取解决问题。8月,省民政厅卓志强厅长到我市调研,对养老工作特别是新会区养老中心项目拟推行医养结合、集中供养特困人员等理念高度认可、充分肯定。9月,副市长梁许赞率队专题调研养老机构,要求做好和加强养老机构食品、消防等安全管理工作;紧紧把握粤港澳大湾区机遇,提升养老优质服务质量,推进医养结合,打造江门养老品牌。
  (二)提升工程目标靶心准。我市围绕养老机构标准化建设中心主题,注重在落细、落小、落实上下功夫,不断积小胜为大胜,从量变到质变,全维度、梯度式推进养老机构服务质量体系建设。2017年,按照“立标准、严监督、促服务”的思路,制定《江门市实施养老机构服务质量提升工程实施方案》,重点解决服务质量提升工程“干什么”“谁来干”“怎么干”“如何落到实处”“谁来监督”五个问题。2018年,以“保安全、固成效、优服务、建机制”为主要任务,以标准化、专业化、信息化建设为主线,出台《江门市开展2018年养老机构服务质量提升工程实施方案》,逐步确立养老机构消防安全、服务质量等服务标准,并推动开展服务质量评价、服务对象档案管理、消防安全管理等标准化建设。严格执行国家标准《养老机构服务质量基本规范》(GB/T  35796-2017)、地方标准《养老机构社会工作服务规范》(DB44/T  1999-2017),相继制定《江门市养老机构服务质量及评定标准》《江门市社会福利机构消防安全标准化管理规定》等,实施养老机构规范化标准化管理和服务。
 
  二、破立并重  保障养老事业发展后劲
 
  (一)完善养老扶持优惠政策体系。为激发市场活力和民间资本潜力,促进社会力量逐步成为发展养老服务业的主体,我市修订形成政府规范性文件《江门市民办社会福利机构管理实施细则》,并经市政府常务会议审议通过。该《细则》重点明确了优惠扶持政策等内容,在原来民办社会福利机构享有的供地优惠、税费减免、用水用电用气减免、新增床位补助、运营补助、上等级补助、聘用的专业技术人员与公办社会福利机构同类人员享受同等待遇等扶持优惠政策基础上,新增一系列优惠扶持政策:一是提高运营补助标准。提出运营补助按全年平均入住人数计算,每人每年给予运营补助由原来1000元提高至不低于1200元,由原来最长补助3年提高至不低于5年。二是新增优惠扶持政策。对评为省四星以上等级、内设医疗机构以及所设医疗机构纳入城乡基本医疗保险定点范围的,分别给予5万元或者10万元的补助。三是提出社会福利新发展模式。采用公建民营、公办民营、政府与社会资本合作(简称PPP)等模式建设、管理、运营社会福利机构,新增的养老床位按每张不低于2000元的标准给予补助,采取上述模式后入住的自费服务对象,按照民办社会福利机构享受运营补助政策。目前正在运营的民办养老机构23家,另有2家未开业,11家正在建设中,发展势头良好。
  (二)构建三位一体服务质量长效监管机制。我市建立健全行政监管、保险监管和社会监管“三位一体”的服务质量长效监管机制,把养老机构服务质量建立在牢固的安全管理基础上。一是行政监管方面,通过职能部门许可登记和监督检查等形式,使审批与监管相结合,形成对养老服务全过程的行政监管。实时更新全国养老机构业务管理系统,动态掌握养老机构服务质量变化,通过前后数据对比分析养老机构服务质量提升情况,以“互联网+养老”理念实现养老机构运营管理及服务质量大数据管理。制定《江门市民政局关于开展“双随机一公开”抽查工作的方案》,对经营性养老机构开展“双随机一公开”监管模式。对应取得食品经营许可的养老机构,全部按要求取得《食品经营许可证》,实行“明厨亮灶”厨房。2017年以来,委托广东省社会福利服务中心举办以安全等为主题的养老机构管理人员及护理员培训班7期,共有644人次参训,有效提升了养老机构的管理和护理水平。二是保险监管方面,以加强养老机构风险管理,全面提升服务质量和安全管理水平为出发点,积极宣传推广和实施养老机构责任保险统保项目,将资质、服务质量、发生事故概率等作为缴交保费标准的重要依据,切实规范养老机构行为,降低机构运行风险。目前正在运营的92家养老机构中,已有90家参加养老机构责任保险统保项目,其中公办养老机构购买责任保险比例为100%。为统筹协调广东省养老机构责任保险统保示范项目在我市的顺利开展,成立专门的工作小组,建立完善市、县两级民政部门和各保险公司共保体之间的沟通协调机制。三是社会监管方面,发挥政府12345和民政12349两条市民热线平台作用,建立社会评价和服务投诉机制,及时在媒体曝光问题典型和宣传先进典型。新华社广东分社到我市调研采访开展养老机构服务质量提升工程后安全管理工作情况。已有2个养老服务机构获得全国敬老文明号。江门市社会福利院院长、幸福寿星安老之家院长督导分别当选省政协委员、新会区人大代表。开平市福利院1名护理员、新会区会城怡园敬老院1名副院长分别荣获广东省最美养老护理员提名奖、广东省优秀养老院院长提名奖。
 
  三、医养结合  补齐养老服务功能短板
 
  (一)实现养老机构医养结合服务全覆盖。我市于2016年成为全国首批国家级医养结合试点地区。按照基于现状、着眼长远的总体基调,以利民、便民、惠民为导向,致力于以建立健全政策体系为突破口,建立了江门市国家级医疗卫生和养老服务相结合联席会议制度,印发了《江门市人民政府办公室关于印发江门市国家级医疗卫生和养老服务相结合试点工作实施方案的通知》、《江门市人民政府关于印发<江门市促进社会办医加快发展若干政策措施(试行)>的通知》等政策文件,旨在为群众提供对接更加紧密、分工更为明确的医养结合服务。明确对符合条件的民办医养结合服务机构,可享受养老机构和医疗机构的双重政策,并按照投资额分三档给予补助,投资额在人民币10亿(含)-20亿元的,补助1500万元;投资额在人民币20亿(含)-30亿元的,补助2500万元;投资额在人民币30亿元(含)以上的,补助3500万元。同时促成入住养老机构的服务对象可申请家庭医生服务的政策。目前,92家养老机构通过内设医疗机构、医疗机构内设养老机构、医疗机构托管、与医疗机构签订合作协议等方式全部配有医疗服务,其中兼具医疗卫生与养老服务资质的医养结合机构12家,共有8家医养结合机构纳入医保定点医疗机构结算范围。落户我市的广东银葵医院是广东首家澳门投资的大型医疗机构,总投资40多亿元,将在2024年建成,总建筑面积70万平方米,其中养老公寓部分建筑面积约23万平方米,建成后将成为立足五邑、服务广东、辐射港澳、面向海外侨胞的集医疗、健康、养老于一体的服务综合体。新会区借助新会区中医院医疗服务优势,正在建设投资5.08亿元、建筑面积5.7万平方米、床位1000余张的新会区养老中心,预计2019年上半年可投入使用。建成后,拟将全区特困人员集中供养对象统一搬入该养老中心居住。
  (二)注重提炼医养结合试点经验。为深化国家级医疗卫生和养老服务相结合试点工作,我市遴选了一批医养结合试点单位,包括养老机构开展医疗服务、医疗机构融合开展养老服务、医疗机构开展为老特色服务、医疗机构与养老机构建立协议合作、社区居家养老探索医养结合服务、社会资本投资建设医养结合机构等六大类型共11家试点单位,并选定医养结合工作较扎实的新会区作为试点市(区),支持和赋予不同主体的自由探索权,总结可推广、可复制、可借鉴的经验做法,为推进医养结合国家级试点发挥引领和示范作用,同时也为建立医养结合政策体系、标准规范、管理制度提供决策参考依据。
 
  四、强力整治  净化养老环境提质增效
 
  (一)开展大排查大整治再回头看行动。按照“全覆盖、零容忍、严执法、重实效”要求,坚持“五查五改、对标达标”原则,对照《全国养老院服务质量大检查指南》等标准,采取定期巡查、随机检查和专项核查相结合方式,对养老机构消防安全、伙食质量、医疗卫生保障、服务规范、经费落实、人员配备等方面开展大排查大整治,及时查找和消除隐患,并做到“一隐患一记录,一机构一台账”,强化警示教育,确保整改到位。已督促4家养老机构停业整改,1家养老机构办理注销手续。同时,为解决敬老院因历史遗留问题无法申报消防审验,我局与市消防局签订了《江门市民政服务机构消防安全共建战略合作协议(2018-2020年)》,并于今年1月,市政府召集相关部门召开协调会,与会各方一致同意因不动产登记、土地规划等行政手续问题不能通过消防审验、食品安全许可的养老机构,由县级以上民政部门会同有关部门报同级人民政府集中研究处置措施,采取一事一议的方式,在确保安全的前提下优化审验手续。此外,制定《解决养老机构消防审验事项操作指引》,发至各市、区人民政府贯彻执行。
  (二)开展养老服务机构服务质量评估。为检验大排查大整治成效,2017年,我市依据《广东省养老机构质量评价技术规范》和民政部《养老院服务质量大检查指南》,安排30万元专项资金,委托第三方对养老机构的合同管理、人力资源、卫生环境、设施设备、员工权益保障、行政管理、医养结合、护理质量、生活照料等方面进行全面“体检”评估。经评估后,对普遍性问题,通过制度化统一研究解决;对个性化问题,一院一策针对性研究解决。今年全市各级财政、民办养老机构出资人累计投入资金5803万元,重点用于养老机构消防、服务对象居室、庭院环境设施设备改造以及工作人员培训等。安排财政资金20万元,重点对敬老院整治情况委托第三方评估。经过排查整治评估,全市养老机构服务质量明显提升,消防安全、护理水平、卫生状况等得到极大改善。2017年全市有16家养老机构获得省级星级评定,数量位列全省地市第二。2018年14家养老机构申报参加省级星级评定。对评为四星、五星级的民办养老机构,一次性给予资助10万元,切实激励养老机构变“让我提高服务质量”为“我要提高服务质量”。
 
  五、谋划改革  增强养老发展内生动力
 
  (一)推进养老领域“放管服”改革。为推进养老机构设立许可“证照分离”改革,优化准营管理,加强事中事后监管,制定《江门市民政局优化养老机构设立许可准营管理加强事中事后监管的实施方案》,进一步加大养老领域“证照分离”和“放管服”改革力度。一是港澳性质的养老机构,审批权限下放至县级。二是申请人能够提供服务设施产权证明的,不再要求提供建设单位的竣工验收报告或《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》;申请材料不再要求提供资金来源文件、验资证明和资产评估报告。三是建筑面积在5000平方米以下的养老机构免予环评,5000平方米以上至20000平方米以下的养老机构予以备案管理。四是建筑面积在300平方米以下或者投资30万元以下的养老机构、设施,符合条件的不需要办理消防设计、竣工验收备案手续。五是明确养老项目牵头部门,发展改革部门负责牵头项目审批(或项目核准、备案)阶段工作;国土资源部门负责牵头用地审批阶段工作;城乡规划部门负责牵头规划报建阶段工作;住房城乡建设部门负责牵头施工许可阶段工作。六是对符合条件申请办理《养老机构设立许可证》的期限,由原来法定的20个工作日内缩短为15个工作日内。
  (二)深化公办养老机构社会化改革。以最大限度释放养老存量资源价值、加强服务管理能力、创新提供优质养老产品供给为原则,扎实推进公办养老机构社会化改革,有效解决养老服务领域发展不平衡不充分问题。2014年,我市出台敬老院改造转型升级工程指导意见,重点探索通过公益创投等方式,实行政府购买服务和市场化运作。2016年,制定特困供养机构公建民营社会化改革实施方案,已建、在建或新建的公办供养机构,逐步推行公建民营社会化改革。2017年,养老机构服务质量提升工程实施方案提出推进政府建设的特困供养机构供给侧结构性改革。全市现有特困供养机构(敬老院)62家,通过引入社工机构、其他社会力量进驻等方式具有社会化因素的共有23家,占比37.1%,进驻后服务质量明显提升,庭院环境明显改善,服务对象幸福感明显增强。2018年,为系统推进公办养老机构社会化改革,我局向市委、市政府报送了《关于推进江门市特困人员供养服务机构运营机制社会化改革的构想》,提出了社会化改革坚持多形式布局、多元化运营的总体方向,对经济基础较为薄弱、养老服务业发展水平较为滞后的地区进行统筹改革。
 
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