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江西:宜丰县养老机构与服务的调研报告
作者:   来源: 宜丰县老龄办  2018-12-29

  为真实掌握全县养老机构与服务情况,笔者参与并于2018年12月上旬深入全县部分机构养老场所等进行现场调研并形成报告。
 
  一、基本情况
 
  据统计,2017年末,全县60岁以上老年人口45457人,占总人口数301822人的15.06%;70岁以上老年人口20219人,占总人口数的6.7%。据推测到2025年,全县60岁以上老年人口将达6.2万人,占总人口数近20%。截至2018年11月底,全县养老机构有45家、总床位2019张、进入机构供养老人1063人,公办养老机构17家(县福利院、光荣院、15个乡镇敬老院),床位数1070张、入住老人537人;而民办养老机构28家(县城区21家,乡镇7家),床位数1151张,入住老人526人;全县养老机构中各类工作人员为公办83人、民办84人。
 
  二、主要成效
 
  通过调研,笔者感到宜丰县现初步建成了“以公办养老机构为主体、民办养老机构为补充”的养老服务体系。
  一是发挥了示范带动作用,公办养老服务建设全面推进。近年来,宜丰县先后投入1000多万元,通过新(改、扩)建,将澄塘、新庄、同安、黄岗、芳溪、双峰等乡镇敬老院进行整体升级,对这些敬老院中老人宿舍、厨房、餐厅、卫生间、消防设施等进行提升改造。目前,全县15所敬老院都安装了太阳能热水器、为老人添置了床上用品和新衣和鞋袜等;还改造建设了县福利院(光荣院)食堂、医务室、阅览室、健身房等;新建了县城区2个社区居家养老服务点和12个村级居家养老服务点及10个村颐养之家点,还建有35个农村幸福院,养老服务设施和机构建设全面推进。
  二是探索了多种养老途径,机构养老服务模式逐步转变。为不断满足全县老人多种需求,宜丰县积极探索“公建民营”养老服务新模式,引入社会力量,激活民间资本,丰富养老产品,推进养老服务市场建设,逐步实现以“公办为主,民办为辅”向“民办为主,公办兜底”的养老模式转变。2016年3月,将县社会福利院二部作为社会养老服务示范点基地向社会采取公开招投标的方式,引进民营的中华情祥胜老年公寓项目,通过公开招标参与运营管理,项目一期投入5000万元,建有床位260张,正推动打造成为宜春市首家医养结合型养老公寓。
  三是开展了专项整治行动,机构养老服务质量明显改善。自2017年4月起,配合上级民政等部门扎实开展养老院服务质量专项整治行动。县政府成立了老龄事业和养老服务体系建设工作领导小组,县委常委、常务副县长担任组长,县直部门及有关单位为成员,并以县政府办公室名义出台了《宜丰县养老院服务质量建设专项行动实施细则》,严格按照文件要求,积极指导全县范围内养老院服务质量专项整治行动,按照养老院服务质量指南115项重点指标含54项基础性指标集中力量抓好整治,整治效果较好,养老院服务质量得到明显改善。
 
  三、主要问题
 
  随着人口老龄化快速发展,老龄问题被持续关注。一则许多老人或子女对入住敬老院仍有抵触,觉得丢面子、不孝顺;再则公众对养老保障的期待及对机构养老服务多种需求日益迫切,现有机构养老与服务能力仍面临挑战,机构养老服务问题日益突出。
  首先,政策扶持与引导的落实力度有待加强。国家、省、市关于扶持社会兴办养老福利机构的政策,如建设用地实行划拨或优惠出让、相关配套设施收费减免及床位补贴、营运补助等难以全面落实到位。养老服务业投入大、周期长、利润率低,导致社会资金投入到养老服务体系中的比例偏小,现有扶持政策离民间资本的期望还有一定距离。2015年4月,宜春市出台《非营利性民办养老服务机构财政扶持补助资金使用管理暂行办法》,对依法取得《养老机构许可证》的民办养老机构给予2000元/床(自建)或1000元/床(租赁)的建设补助和每月80元/人的营运补助。目前,宜丰县仅3家民办养老机构依法享收到了补助。县福利院、乡镇敬老院消防设施改造投放资金大,而福利院、敬老院自身资金很有限,消防隐患仍存在。
  其次,行政许可准入门槛低而审批门槛较高。江西全面放开养老服务市场,支持社会力量建设小微型社区养老院,提出具有10张床位及以上就可办理许可登记,建筑面积在300平米以下或者投资30万元以下的养老机构设施,不需办理消防设计审核、消防验收及备案手续。2017年4月起开展的全国养老服务质量建设专项行动,民政部对养老院的服务质量建设提出了115项基础指标,其中硬性指标54项,只要有一项不合格就不能办理许可登记。为此,宜丰县现有民办养老机构在此次专项行动中,按照指标要求在消防设备、制度管理、房屋建设等方面做了大量工作,也投入了一定资金,但仍较难达到国家规定的指标要求,造成行政许可登记较难审批。
  再次,建设管理质量和服务水平较低。公办养老机构服务功能单一。在承担农村五保老人供养任务的基础上,仅接收极少部分社会老人的寄养服务(全县仅入住了22名老人),而17家公办养老机构,总床位数1070张,现只入住了537名老人,床位较多空闲中,而公办养老机构服务上还难以满足老人更多样化的需要。民办养老机构仍存在脏、乱、散、小等问题,部分民办养老机构营运场所也不规范、设施陈旧和落后,多数是租用旧民房、村民自建房、店面、闲置仓房等,无合法建筑许可证和产权证,存在一定的安全隐患;养老机构用工难,机构负责人和工作人员多数年龄大于45岁且多为下岗人员,不少是家庭妇女和就近招收的农民工或城市无业居民,服务类型单一,服务质量不高,缺乏专业知识与技能,管理与服务水平都较低。部分家庭式托老机构规模很小、服务质量不高、安全隐患较大,监管缺乏力度,造成条件差的老人不愿入住和收费高的老人住不起等实际困境。
  最后,民办养老机构监管合力有待加强。部分民办养老机构无视消防、卫生许可等准入门槛要求,无证执业,有实无名,“先天不足”,无法获得政策支持。经调查,全县28家民办机构目前有25家未取得《养老机构许可证》,属无证营业;有17家未经消防审核、设计备案或消防竣工验收备案;有12家未取得《食品卫生餐饮服务许可证》。按照2017年养老机构消防安全管理规范标准,建设面积500平方米以下的要求安装烟感器和报警装置,建设面积1000平方米以上的要求安装喷淋、消防喷淋泵等。消防安全设施改造资金量大,而养老院本身资金很有限,消防设施达不到要求,就无法发给养老机构许可证,也列不了养老服务争资项目。民政部门作为主管部门无相应执法权限,加上养老行业的特殊性,牵涉部门较多,尚未形成工作合力,工作协调、查处和监管处于两难境地。
 
  四、对策建议
 
  党的十九大报告提出,积极应对人口老龄化,构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境,推进医养结合,加快老龄事业和产业发展。针对宜丰县现况,提出对策建议如下:
  第一,要进一步提高认识,积聚养老服务机构发展合力。面对老年人口的快速增长,宜丰县要按照社会化发展思路,加大宣传力度,充分利用各种宣传媒体,认真宣传“政府主导、部门协调、社会参与、全民关怀”的工作方针,进一步提升党委、政府,尤其是镇、村(居)两级对机构养老的认识。要充分发挥政府的主导作用,加大投入,切实推进,广泛动员和组织社会力量积极参与机构养老服务体系建设,进一步加大对社会力量介入养老服务的宣传力度。主动搭建平台,引导社会中介组织、家政服务企业,参与、经营社区为老服务,促进社区居民与养老机构的沟通和联系。要通过宣传,逐步提高广大群众对机构养老的知晓度、认可度。要切实加强对辖区内养老机构的指导、管理,县乡两级政府和有关部门要进一步明确部门职责分工,切实履行职能,加强协调,形成合力,整体推动全县机构养老服务体系的发展。
  第二,要进一步整合资源,统筹规划县域养老服务机构。按照为全县老人服务的发展思路,制定机构养老事业发展专项规划。把发展养老服务业纳入宜丰县经济社会发展整体规划。将机构养老发展规划与城市总体规划、土地利用规划、产业发展规划等有机结合,科学合理制定养老机构发展规划,明确养老机构建设规模和进度。积极做好全县养老服务机构的资源整合,加强养老机构布局、规模、功能的统一规划,发挥好公办养老服务机构的示范引导作用。鼓励通过整合、置换或转变用途等方式,将闲置的医院、学校、企业以及各类公办培训中心、活动中心等设施资源改造用于养老服务。正确引导有条件的乡镇卫生院资源整合,创办养老机构,走医养结合之路。
  第三,要进一步拓展功能,加快城乡区域性养老服务中心建设。通过改善提升敬老院基础设施和服务功能,盘活用好乡镇敬老院、社会福利院等闲置资源,在试点基础上,尽可能多地拓展社会老人寄养服务,引导和支持社会力量承接运营政府投资建设的乡镇敬老院,鼓励国有企业、民营企业或社会组织规模化承接、连锁化运营。实现敬老院向区域性社会养老服务中心转型,确保每个乡镇建成一所集院舍住养和社区照料、居家养老等多种功能于一体的综合性养老服务中心。重点向特殊困难老人提供养老和护理服务,同时向居家老人提供短期寄养、日间托养、家庭护理、配送餐等服务。开放老年活动场所,实现老年服务资源共享。
  第四,要进一步多元参与,鼓励扶持社会资金兴办养老机构。按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则,采取股份制、民营、公建民营、民办公助、联锁经营、政府补贴、购买服务等多种方式,吸引和鼓励社会资金投资兴办福利性、非营利性的老年公寓、托老院等机构养老服务设施,实现养老机构投资主体多元化和经营主体多元化。对社会资金举办的养老服务机构,除按照上级有关规定,与公办养老机构享受同等的一次性建设补贴、床位补贴、营运补贴外,要在建设用地、融资贷款、各项规费与税收等方面,提供方便和必要优惠。可采用土地划拨、宅基地流转等形式,明确社会资金办养老服务机构的土地性质,按兴办公益性、福利性事业标准优先安排建设用地。认真落实养老服务机构税费减免政策,对符合条件的免征企业所得税、土地使用税、房产税,对借养老服务机构之名套取政策优惠的要坚决打击。
  第五,要进一步培植典型,力求做到基础养老服务与个性需求同步。在推进机构养老体系建设时,应考虑养老服务多样化、多标准的客观需要,建立适应不同身体状况、不同收入条件、不同社会层面老年人的养老服务机构,形成覆盖面广、层次清晰、功能互补的机构养老格局。要充分利用现有设施配套,尽可能把新建的养老机构建在交通便利、环境适宜的区域或小区。大力发展集护理(生活护理、康复护理)、医疗、临终关怀于一体的综合型的养老护理院,为高龄,失能或部分失能的老年人,提供全护理或介护,进一步提高这类老年人的生活质量。可借鉴新余做法,全力探索低成本、可持续的颐养之家农村互助式养老新路。
  第六,要进一步狠抓监管,着力提升服务质量。进一步加强设施、收费、服务等方面的检查监管,将养老服务机构全面纳入政府监管体系。狠抓专项整治行动,规范登记一批,限期整改一批,腾挪转移一批,取缔关闭一批,在清理和规范的基础上加强监管,帮助其完善提高。对条件较好而未登记的,应及时组织验收,纳入民办非企业单位登记,使其能够享受国家的有关优惠政策;对一些经过整顿或联合经营后符合条件的,可在检查验收后纳入民办非企业单位登记;对极个别有较大安全隐患又无法整改或经营方面存在较大缺陷又不愿进行整改的,应及时制止,责令停办,保证养老服务市场的健康有序发展。不断完善各类养老服务机构建设标准,明确服务项目和服务方式,做到服务功能标准化。建立健全社会养老机构的各项管理制度和社会养老服务效果评估办法,适时开展养老机构星级评定工作,全面提高社会养老服务质量和水平。
  第七,要进一步加大投入,确保相关政策落地见效。要根据全县老龄化实际,持续加大对养老机构基础设施投入。根据物价水平建立五保老人集中供养标准、参加医险后医疗报销比例自然增长机制,切实减轻养老机构的经费负担。建议县财政对全县民办养机构市场整治工作给予必要资金扶持:对通过整治提升能取得相关证照的民办养老机构给予资金扶持;对在规定期限内整治达到要求并取得相关证照的民办养老机构视整治速度、效果给予资金支持;对确实短期内无力整治到位又达不到要求的民办养老机构,且在养老机构服务质量专项行动中投入了一定资金的民办养老院给予相应资金补助。
  第八,要进一步强化职能,加大行政职能推动力度。大力支持建立非政府性质的养老服务行业协会,逐步完善行业管理办法,建立养老服务投诉渠道,积极探索居家养老、社区养老、互助养老等各类养老模式。要以行政推动为主要手段,加快养老服务队伍建设。可与再就业工程、劳动力转移工程相结合,通过招聘社区下岗失业人员、进城务工人员参加专业培训,由政府主管部门负责推行持证上岗,为老年人提供生活照料、护理、陪护等方面的专业化服务。也可通过“时间银行”的模式,吸收低龄老人和志愿者为高龄老人提供养老服务,推动形成低龄老人帮助高龄老人互助养老新格局。要加强医院与养老机构合作,利用医院优势为养老机构提供应急培训和医疗服务,采取政府购买公益性岗位办法,支持退休医护人员到养老服务机构再就业。
 
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