把握老龄化社会治理重要突破点——全人口全生命周期的视角
作者: 胡湛  来源: 中国社会科学网  2019-08-09


  人口老龄化已经成为中国经济社会发展必须面对的一个客观现实。在人口老龄化所带来的问题中,最为关注的即是老龄化带来的经济问题和健康问题,两者并非独立或并立,而是存在若干互构关系。从中长期来看,健康问题所带来的影响显然更为深远。正如“健康中国”战略所指出的,“健康是促进人的全面发展的必然要求,也是经济社会发展的基础条件”。

 

  有效挖掘老龄化社会健康水平提升的政策价值

  联合国在1956年推行了根据单一生理年龄指标所形成的老年和老龄化判定标准,这在很大程度上反映了当时人口健康水平和预期寿命的限制,以及各国政府对养老保障等的考量。从确立其标准至今,人类社会已经历巨大的人口、健康及疾病谱转变,今天的老年人口主体与过去的老年人口主体已经表现出许多完全不同的特征,其经济社会关系更是变化巨大。21世纪以来重新定义老年和老龄化一直是国际社会关注的前沿。与此同时,WHO正在不断修正对健康的看法,目前已将其重新定义为:“健康不仅仅是消除疾病或虚弱,而是一种身体、精神与社会环境适应的完好状态。”而我们在现实中却仍普遍更多关注老年人的疾病、虚弱以及因此导致的基本生活能力丧失,这显然与国际现行评价趋势相悖。科学完整的“大健康”概念应该是立体而非单一的,涉及多维度与多层次,不仅包括身心适应和社会参与,更需要治理环境和政策安排的支撑。

  “六普”资料显示,我国男性和女性老年人口(60+)的预期余寿分别为20.04岁和23.14岁,生活自理预期寿命为17.22年,平均带残存活时间约为2.53年,比“五普”时均稳步提升。不同口径的老年人口失能率区间为10.48%13.31%,其中中重度失能老人比例未超过3%,老龄健康水平提升显著。需要指出的是,人口寿命提高在带来效益的同时也会产生成本及压力,即所谓“胜利的成本”(costofsuccess)乃至“胜利的失败”(failureofsuccess)。现有的制度安排模式还要加强对我国老年人口健康水平提升这一现实进行必要的研究,对其效益进行有效利用,对其可能带来的压力要及时反应。这需要尽快完善社会保障体系,并做好防范形成所谓“长寿风险”等问题。

 

  从聚焦“老年人”向强调“全人口全生命周期”转变

  我们不能孤立地看待老龄化社会的健康议题,更不能将其局限于“老年人的健康”问题。将老龄问题过度聚焦于老年人口既易造成不必要的社会恐慌情绪,也不符合代际均衡发展的理念。人口老龄化的巨大惯性决定了老龄化社会的治理不应是一种应急策略,还必须考虑到经济社会的可持续发展。尽管一些聚焦于老年人口的应急措施在缓解短期的现实压力方面非常必要,而从可持续发展的角度出发,老龄化社会的治理框架应充分考虑全年龄段人口的需求与价值。未来老年人的健康和医疗保健支出问题在很大程度上需要通过对现在年轻人的健康投资和行为转变来改善,老年人的养老金问题需要通过提高年轻人的劳动生产率和推动老年劳动力的经济参与来缓解,老年照料负担的问题需要给家庭和社会资源合理而有效的投入才能得到良好的解决。个体的老化是一种逐步的、因人而异的过程,老年个体之间、老年群体之间在不同的时间点上也有着显著的异质性。不仅如此,人生的不同年龄阶段是一个相互关联、彼此重叠的过程,只有将个体发展的各个阶段和人口结构的各个层次联系起来考虑,才能够夯实老龄社会政策设计的基础。WHO相继提出“健康老龄化”(HealthyAging)和“积极老龄化”(ActiveAging)作为应对老龄化社会的战略性目标,“健康老龄化”侧重成长的延续性,强调晚年的生活能力取决于早年生活的积累,“积极老龄化”则重视参与,它使老龄问题不再局限于老年人而成为全民参与的主题,学界也由此提出过“生产性老龄化”(ProductiveAging)和“成功老龄化”(SuccessfulAging)等战略命题,这都在一定程度上体现了全人口和全生命周期的理念。

 

  优先和重点解决失能失智老人的长期照护问题

  尽管我们需要在整体性和全局性的治理视野下更加乐观审慎地审视老龄健康议题,但如何识别当前的核心问题并寻求有效落脚点仍十分重要。我们同时还需要清醒地认识到,中国的大国体量和明显的内部异质性决定了当前对于应对老龄健康挑战的制度政策安排不可能面面俱到,反而更需要重点突破。

  “医养结合”作为老龄化社会治理的重要议题之一近年来备受关注。对于绝大部分老年人而言,其最为迫切之需求并非以诊断治疗和手术为主的医疗服务,而是日常生活照料和非治疗性康复护理(如延缓慢性病发展或维持生理机能等),即“长期照护服务”。当前我国老年人口的年龄结构仍非常年轻,1950年代“婴儿潮”期间出生人口进入高龄(80+)阶段还有1015年左右,这是完善我国养老服务体系的重要“窗口期”。在此期间,国家应着重发展老年长期照护服务,强调“医养护结合”,转变传统机构“重医疗、轻护理”的倾向,完善“长期照护保险”和“老年人意外伤害险”,并在相关教育体系和职业设置中重视护理人才储备和培养。

  当前长期照护服务的重点对象则应首先聚焦于失能失智老人,尤其是中重度失能失智老人。老年人失能失智状态的出现和中重度失能失智老人的生存期都有较稳定的规律,且老年人在生命最后阶段的生活需求相对稳定和有限,这为提高政策命中率和有效性奠定了基础。政府应着力推动机构、社区和家庭等多元化服务主体参与长期照护体系的运作,根据老年人失能失智水平设计不同的照护模式与之对应,如由家庭和社区承担大部分轻微失能和部分失能失智老人的照护,并着力增强社区养老服务的辐射性和供需对接水平,而通过专业机构重点解决完全失能老人的照护问题。还要充分考虑不同类型家庭的支付能力,灵活使用补贴、税收优惠以及政府直接购买服务等政策工具,将潜在需求转化为有效需求。值得注意的是,我国养老机构的床位数从2010年的315万张急速增长到了2014年的551万张,但空床率却从23%升至48%,政府补贴模式亦亟须转变,如将对养老机构的补贴从“按床位补贴”(补贴供给)转变为“按人头补贴”(补贴需求),并加大对失能失智个体的补贴力度。此外,还需要特别关注农村地区(尤其是中西部地区)的失能失智老人照护问题,并逐步加大投资补贴力度。

  总之,人口老龄化已经成为我国新的基本国情,其演进过程与实现中国社会主义现代化强国的进程在时间上基本同步。于此背景下,在“健康中国”的大战略中重新审视中国老龄化社会治理议题,既是机遇也是挑战。

                                                                                                                                             

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