长三角地区农村互助型社会养老调查
作者:   来源: 澎湃新闻  2019-05-23


  2018年政府工作报告中首次提出互助式养老。不少研究亦认为,这种借助农村由血缘、地缘、亲缘构建起来的互助网络,通过社会互助补充家庭互助,以社会照顾补充家庭照顾的方式具有很强的必要性和可行性,是与中国农村现实地情相适应的社会养老服务方式。本课题组从2014年开始,就一直追踪调研各地的互助式养老实践,足迹遍布北京、河北、上海、浙江、辽宁、吉林、河南、四川、广西等多省市。

  长三角地区先试先行,基层政府以及农村内部自发进行了低成本且有正外溢效应的互助养老服务探索,其服务体系的建设水平和速度均处于全国最前列,适合作为标杆供其他地区对标和学习。

 

  现状与特色:资金、组织与服务三驾马车并重共行

 

  从资金方面来看,资金互助是服务互助和文化互助的基础。农村互助养老凡是能相对成功地运转下去的,都通过至少一种途径获得了运作资金。

  在农村社区居家养老中,除一些规模小、有一定经济实力、凝聚力较强的乡村依靠政府/村两委等公共支出维持运转,其他大部分的运行资金来自于多个渠道(①老年人交纳,②政府/村两委等公共支出,③社会团体、爱心人士出资的公益性资金,④通过市场经营获得的经营收入)。

  如笔者调研的浙江省金华市和安吉县农村的互助养老运行资金主要来自于政府/村两委的公共支出、社会团体、爱心人士的公益捐助、老年人的交费等。尤其是安吉县农村老年协会的入会率基本达到100%,每个协会会员缴纳会费的比例也超过80%,不同村的会费标准不同,基本在20-50元区间内,这就是共兑共享的间接的资金互助的一种形式。

  也有自发共同居住、共享生活、共兑支出的抱团养老形式,如浙江省杭州市余杭区长命村由1对老年夫妇发起、6对(共13名,有一位丧偶老年人)健康老年夫妇共同居住、共享生活、共兑开销的案例,房子由发起人免费提供,每月每对夫妇房费1500元,涵盖饭费、卫生清扫、水电费用,其他开支实行AA制。

  从组织方面来看,与城市社区不同,村集体本身就是一个已经存在的集体经济互助体,因此,除部分靠个人/社会组织的组织发动,其他的组织系统主要依托村庄治理或者村庄内部社会组织。

  一是村两委和村民小组是农村互助养老的主要组织者之一。作为政府与农村的桥梁,村两委决定着村庄公共服务经费的投放方向,在很多乡村中有着较强的组织动员作用。因此,一些互助养老开展的好的村庄,都是村两委重视养老工作的村庄。村民小组可以精细化到团结性更强、情感更紧密、人口范围更小的村民群体,是组织互助养老的尤佳选择。

  如上海奉贤区的睦邻四堂间即以村民小组为单位,服务员阿姨负责采购、做饭、收钱等老年餐桌的全部工作。

  二是老年协会作为老年人自我管理、自我服务的老年人互助组织,对老年人的组织力很强,浙江省的农村老年协会非常发达,如温州市、安吉县、东阳县等地区的老年协会,在农村互助养老的开展,尤其是资金互助、老年餐桌和精神文化互助方面起到非常大的作用。

  三是专业社工组织的介入亦非常重要,他们具有社区营造、组织动员、互助开展等方面的专业方法,营利目的、年龄等因素也让他们更有扩大规模、增加内容的动力。另外,运行比较好的养老机构基本都成立了老年人自治组织,协商讨论、决定院内事务。

  如上海幸福老人村的入住老年人成立了老年工作委员会(由全部入住老人投票选出),一是每个月开一次例会,对近期出现的问题进行总结或者互相之间指出一些不恰当的行为。二是负责日常监督查看,将情况及时汇报给工作人员或者志愿者。三是负责调解或劝告,敦促改正烟酒等坏习惯。四是组织自助服务,包括打扫卫生、收拾餐具等。

  从服务角度来看,目前农村互助养老服务的主要内容包括开展歌舞、乐器、体育、教育讲座等多种形式的文化娱乐活动,过节包饺子慰问、生病老年人送礼物探望,针对高龄以及独居老年人的一对一结对帮扶等。仅有少数农村地区初步形成了机制化的居家照护服务。

  在文化娱乐方面,浙江省的老年电视大学很有特色。如在浙江省的统一指导之下,2000年,浙江省安吉县就成立了老年电视大学,开办老年电视远程教育。2015年12月,安吉县正式成立老年电视大学,老年电视远程教育与实体化办学相结合,将老年远程教育与老协创建、乐龄工程建设等紧密结合,突出老年骨干队伍建设,开设了第一、第二课堂,根据老人需求邀请讲师,组建了由20位各类专业人才组成的老年电大讲师团送课下乡,既包括生活类讲座,也包括医疗保健和护理类讲座。同时,老年电视大学还兼任老年协会的监督与评估工作。

  在居家照护方面,少数农村地区初步形成了机制化的居家照顾服务,实现了从娱乐到照顾的转变,亦非常具有探讨、复制和推广意义。如浙江安吉的磻溪村老年协会连续2年申请了县民政局的“爱满空巢——空巢老人心不空”的为老服务项目,2017年补贴4万元,2018年补贴3万元,用于定期上门服务,包括洗衣、扫地、收拾卫生、帮忙买菜、做饭等生活类服务,以及理发、陪同聊天、帮忙买药送医。

 

  问题与建议:定位、人员、联动、监督、可持续

 

  首先,目前社会上对互助养老的普遍认识是:老年人之间的相互帮助,或者一些群众性、自发性的老年人共同娱乐的组织。这是对互助养老的一个认识误区。事实上,互助养老的本质在于经济互助,之所以通过互助这种方式发展社会养老,核心是为有组织地发动社会力量,充分利用以老年人为主的各类人力资源的闲置时间/闲置人力资源低成本地相互帮助、提供服务。

  其次,资金可持续性不足且缺乏有效监管。从外源性资金来看,政府资金依赖性、随意性较大,缺乏法律和公众的有效监督。一些地区政府在没有经过充分论证和试点的情况下,大范围推广互助幸福院模式,虽然有一些成功,但比例相对较小,造成了资金的巨大浪费。从内生性资金来看,居民资金互助意愿没有激发,组织自我造血能力不足。

  可以有以下几条途径:

  一是停止重复建设,出台相关政策并配套资金,进行互助组织与服务的培育,包括组织运行资金补贴、购买老年人的互助服务等。

  二是村集体应当抓住乡村振兴机遇,大力发展乡村经济,增加村庄的集体收入和公共资金,进而通过再分配的方式充实村级互助养老资金。

  三是如以往农村婚丧嫁娶的凑份子一样,老年人可以以行政村为基本单位共兑资金,共担风险,亦可与乡村内置金融相结合,以获得本组织(村居)内部的老年人照护服务和其他优待。

  四是充分利用家族网、乡亲网、互联网等平台,多方募集公益慈善资金。

  五是负责运营互助养老的各类组织可以寻找经营和投资渠道,如和村集体协商负责经营村超市、茶室,承接部分公共服务、耕种村里土地或出租房,将现有资金再投资等。

  第三,各类组织间没有形成联动合作机制。村级社会组织是本体,社工是辅助。村级社会组织的条件与能力仍存在较大局限,缺少上级领导与专业社工力量的帮助。专业社工具有社区营造、组织动员、互助开展等方面的专业知识与技能。但是,专业社工组织还是要与村内部组织进行良性互动,融入和借助已有村级治理模式,才能发挥更好作用。一刀切式的交给专业社会组织也未必会取得好的效果。

  第四,一些互助养老形式面临合法性或定位困境。一些自发性、群众性的互助组织和互助养老形式,如老年人互助会、抱团养老等,有些由于或身份敏感、或由民间自发成立,没有获得政府行政审批成立。缺乏相关法律法规和政策支持,有的集中养老的形式,政府没有给予建设、床位补贴、水电优惠等。

  第五,互助队伍稳定性不足且年龄结构偏大。

  一是奖励机制不足,居民参与意愿不高。二是志愿者结构不合理,年龄偏大。目前村两委,尤其是老年协会发动的志愿者基本都是老年人,农村60多岁的老年人仍然在种地,65岁或者70岁以上的才真正加入老年协会。在这种情况下,志愿者能做的基本是巡视、探望或者简单的帮助,生活照护以及其他家务劳动相对困难。志愿者本身担心自己受伤或者影响身体健康,而在没有法律/法规规定的情况下,组织者亦担心志愿者受伤承担连带责任。

  然而,从长远的角度来看,伴随人口老龄化和高龄化,互助养老服务应当从简单的巡视服务逐步走向分级、分类的复杂的以生活照护为主的服务,从仅面向困难群体转向面向全体有需要的老年人。故应当在有条件的地区,探索对非正式互助网络、志愿者进行分级分类管理培训。

  一是作为适度普惠和老年人教育的一项重要内容,应当将互助养老服务基本知识和技能培训列入政府购买社区服务/社区社会工作项目之一,既帮助(准)老年人预防失能、促进康复、提升生存质量,又为有意愿帮助他人的人提供培训。

  二是制定培训方案,对愿意为老年人提供服务的所有人员进行互助养老培训,如老年心理特点、生理特点、常见健康问题、慢性病以及与这些相关的心理健康服务、身体健康促进等,在进行初级培训之后,选拔有意愿且能力较好的志愿者进行专门的中级培训,如日常保健技术、清洁照护技术等,通过中级培训者,并且有意愿继续学习的,进行专门的高级培训,如应急救护技术、体位移动技术、饮食与排泄照护技术、协助治疗和协助康复技术等,并由培训机构组织考核,考核通过的颁发互助养老服务培训初级证书、中级证书。

  三是明确服务价格。利用时间银行或者志愿者信息管理系统,分级、分类地帮助互助双方匹配对象和服务价格,进行无偿或者低偿服务。

  第六